《证券市场周刊》:郭树清谈结构僵局
美国国会在最后关头同意上调债务上限，虽然避免了政府债务违约，但并没有本质解决美国的债务问题，这使得标普下调了美国主权债评级并引发了全球股市的震荡。 这些都只是表象，核心的问题是政府信用评级下调后与之相关的其他债务融资成本可能会加大，而财政的紧缩又不利于美国经济的复苏，资本、技术密集型生产特征使孱弱的美国经济增长不能有效带动就业，消费增长缓慢及资产负债表的修复(包括改善家庭信用)又不利于房价回升，美国经济再度下滑的压力非常大。 欧元区的情况可能更糟。受“欧猪五国”拖累，德法自身的日子也不好过。技术上已经债务违约的希腊，没有自主发钞权且面临着财政“破产”的窘境，几乎只能靠输血来维持；意大利、西班牙等也都在张着嘴等待救援。 中国只是驻足观望看热闹吗？否。与欧美相比，短期内中国或许更好一些，但中国也有中国的问题。如果比较中美两国的总体经济品质，不可否认，尽管危机四起，美国毕竟还是个“重卡”的底盘；而中国，虽然经过30年改革开放的努力已经步入机动车一族，差不多也就是个农用车的水平，长期发展形势依然严峻。市场经济新体制初步建立，但是许多基本关系尚未理顺，结构方面的不平衡，决定了目前的发展方式不可能持续。近日，堪称具有经济学家水准的银行家、中国建设银行董事长郭树清接受了《证券市场周刊》的采访，应邀就困扰中国经济中长期发展的诸多问题进行复盘，试图捋出一条相对清晰的脉络并寻找现实可行的解决方案。 美元之劫 《证券市场周刊》：截至2011年6月底，中国外汇储备余额高达3.2万亿美元，其中，持有的美国国债达1.16万亿美元。美国国会同意上调发债上限之后，标普下调了美国的主权债评级，这让中国人感觉很不爽，担心国民财富被美元打劫。对此你怎么看？ 郭树清：全球外汇储备中以美元计价的资产占比确实比较大，中国也不例外，这既有历史的原因，也有现实的需要。对于中美两大经济体而言，我们处于一个紧密的互相关联之中，谁也离不开谁。尽管持有美国国债有一定的风险，但在全球经济剧烈波动、欧元区困难重重之时，选择美债在所有不理想的投资品中差不多仍然是安全性与收益性结合得最好的产品。目前来看，美国国债收益率并没有因为危机而大幅走高，这打破了历史规律，就是说，美国发债的筹资成本反而降低了，这特别耐人寻味。总之，市场告诉人们，美债违约的可能不大，但短期波动将不可避免。 从另一个角度来分析，美国的情况也没有大家想象的那么糟，毕竟这个国家的整体经济实力还是最强的。当然，中国应该在石油及大宗商品价格下降、贸易条件改善的情况下多进口一些资源类实物，多做一些海外直接投资，包括股权投资。即便如此，由于受到各种约束，能够冲抵的外汇还是很有限的；而购买相应资产的股权，因其存在着其他风险，所以规模也不可能特别大，而且不要忘记，国际股权投资，大多时候依然是美元资产。 《证券市场周刊》：事实上，中国的外汇储备还在以很高的速度增长，2011年上半年新增外汇储备3500亿美元。存量已经很难处理了，又在不断地创造巨额增量，问题到底出在哪里？ 郭树清：这是问题的核心，对内对外影响都很大，也说明中国的外汇收支市场化水平还不高。这不完全是贸易因素，也有些其他原因，比如3万多亿美元的外汇储备，最简单的办法存在银行拿利息，每年差不多也要增加1000亿美元；人民币升值预期也会造成中资企业迅速结汇；允许使用人民币进行贸易结算，进口支付的购汇就相应减少；其他海外投资收益和工程项目也增加了非经常项目的收入。 外汇储备的增加与当前的汇率体制也有关系。上半年新增外汇占款2万亿元人民币，无形中增加了基础货币投放量，与宏观调控产生了矛盾。 《证券市场周刊》：为了应对金融危机，中央政府鼓励地方政府通过“融资平台”筹集资金加大基础设施投入。短期内大规模投资于基础设施是否科学暂且不论，目前突出的问题是，审计部门投入了4万人进行调查才摸清平台债的规模，这样一个政府或政府担保背景的债务总规模都不清晰，也没有规范的信息披露制度，会不会对中国金融业造成系统性风险，甚至给实体经济造成巨大冲击？ 郭树清：政府不能随意借债，更不能通过成千上万个平台来借债，这是必须整顿和规范的。从这个意义上来看，平台贷款是一个非常严重的问题。但是就目前达到的规模和结构来看，尚不至于出现危机。从审计数据看，10.7万亿元的地方债务，占GDP的比重约25%，仍处在可控范围内。平台贷款的绝大多数资金都投向了基础设施，公路、铁路、水利、电网等对国民经济的支撑和服务作用会慢慢体现出来，总体上说，这些投资不会打水漂。至于说一个地方，一个方向应不应该修那么多，是多修公路好还是多修铁路好则是另外一个问题了。 我认为应该允许地方政府发债，理顺投融资关系，也便于信息公开、规范操作。允许地方政府发债也会极大地丰富资本市场的产品，促进直接融资体系的发育。 工业化歧路 《证券市场周刊》：改革开放30年，中国发展非常快，但走到今天似乎有些胶着。你认为在过去的模式下所走过的发展之路，最不理想的环节是什么？ 郭树清：中国的工业化过程与欧美不同，与日本也不同。他们在工业化过程中城市化没有滞后，而且城乡几乎同步发展，没有明显的不平衡。而中国的城乡二元特征，造成了城市化严重滞后于工业化，城乡分割，要素不能双向自由流动，这是中短期制约中国工业化、城市化发展的重要因素。问题表现在以下几个方面。 首先，城乡二元分割制度长期没有实质性改善。从跨地区和跨行业角度看，中国社会的流动性很好。但是城乡户籍不同，往往意味着劳动报酬不同、社会保障条件有实质性差异、子女教育条件存在巨大差别、政策性住房福利悬殊以及社会治安、司法保护等公共服务的不均。 其次，缺乏相应的利益代表和协调机制。最突出的是劳资关系、土地关系，矿产资源的所有权和开发权关系、企业生产经营与环境保护的矛盾、社区利益相关者之间的关系、城乡不同社区之间的利益冲突、不同地区之间的矛盾等。新的中间组织和社会管理体制尚未形成，司法公正问题也愈来愈突出。 第三，教育管理的行政化、官僚化问题。教育投入，特别是政府投入，与经济发展相比，相差甚大。更严重的问题是，学校教育脱离社会和市场需求，学生就业适岗能力弱，缺乏创新精神，大学变成了行政化机构。 第四，公共卫生和医疗制度广受诟病。食品安全、卫生检疫、医疗服务存在着成堆的问题，面临严峻的挑战。 《证券市场周刊》：你以前也提过，城乡发展不平衡主要体现在要素不能双向自由流动，请你详解一下其中的土地、劳动力、资金的自由流动困扰。 郭树清：先看土地问题。根据现行制度，农村的土地归集体经济组织所有，而所谓集体经济组织过去就是传统意义上的人民公社、生产大队等。但发展到今天，除了极个别乡村有所谓乡镇企业式的公司，农村集体经济组织基本不存在了。那么土地的所有权实际上是归谁呢？显然就是村委会，其实就是几个村干部说了算。这种情况下，造成了管理的漏洞，对农地、宅基地、生产建设用地的审批、使用及管理没有构建成一个良好的约束机制。 在这个问题上，又叠加了城乡用地分割、同种地因所有权差别而不同价、级差地租得不到对价等问题，使得农村土地的流转(目前主要是被征用)缺乏市场定价机制，造成农民的极大不满。当然，地方土地收入的大部分用于必要的基础设施建设和拆迁费用，其中也有直接用于农民、农村、农业的支出，但是因为不是市场化的交易，所以就谈不上权利平等和透明。 再看劳动力流动问题。中国现在有大约3亿的农村户籍人口在城市居住，其中有1亿左右被看作流动人口，完全处于城市的管理之外；同时，全国有近2万个镇，最大的人口超过70万，估计有近亿农村户籍人口长期居住，但不享受城镇居民的公共服务；此外，沿海地区和内地大中城市附近，有许多村庄，实际的经济和就业早已转变为以非农产业为主，按国际标准应归为城镇，但是上亿的村民仍然被看作农民，村庄的规划、管理依然没有纳入城镇体系。 户籍制度仍然是统一城乡劳动就业市场的主要障碍。最主要的问题是不同劳动主体之间的公平就业和劳资双方的平等谈判地位，农民工应该和城镇工拥有相同的权利。工资、福利和社会保障加总来算，农民工平均实际得到的是城市有户口人员干同样工作的三分之一，同工不同酬非常明显。 最后我们看资金流动问题。在城乡收入和发展差距显著，农村非常需要加大资金投入以加快农村经济社会事业发展的今天，农村资金却仍在大规模净流出，商业银行、农村信用社、邮政储蓄，都成为农村失血的管道。如果将一些不合理的收费和负担考虑进去，则农村收入净流出规模更大。 同时，农村融资难依然存在。主要表现在：一是农村地区金融服务机构网点不足，二是农村金融产品不足，三是贷款投入不足。虽然近年来支农力度在加大，但对“三农”的投入与整个经济的投入相比仍然很不相称。全部金融机构涉农贷款余额占金融机构贷款总额比例依然较低。从市场的角度来看，主要是现行的农村体制并不能提供一个有利于吸引外来资金、技术和人才的环境，仅就大小事情都由村委会干部说了算这一条来看，投资者面临的不确定性就可能趋于无限。 土地手筋 《证券市场周刊》：有研究数据表明，中国实际上已经出现了“刘易斯拐点”，但城市化成为人口红利的接力棒继续助推经济快速发展。城市化涉及的人口数量多、利益大，不断地引发社会矛盾，你认为要解决好城市化的手筋是什么？ 郭树清：我认为首先要解决的是土地问题。 土地问题不解决，农民，严格意义上说是拥有农村户口的人就无法彻底摆脱传统的城乡二元体制的桎梏。尽管许多农民早就不再以农业为生计了，但他们的医疗、养老、子女求学等没有得到有效的制度安排，又使得这些人无法放弃用土地来代替社会保障。这种情况继续下去，将严重影响中国现代化的进程。 用土地使用权来养老，在绝大多数情况下是行不通的，因为土地的流动性是很差的，特别是要变现就更难了。另一个问题是，土地的价格有天壤之别，偏僻、边远地区农民的承包地使用权全部转让也收不到几个钱。当然如果使用权转让市场建立起来了，情况还是很不一样。接下来的问题是，绝对地租和级差地租的收益归谁所有。如果能明确一部分必须用于农民的社会保障体系建设，这就从制度上解决了根本性的问题。而目前的情况是，由于农村土地产权关系模糊，这里就出了许多说不清的问题。农村土地使用权出让特别是转为非农用地之后所带来的财富就变成了一块肥肉，大家都想在里面分一点，土地市场因此就特别混乱。 如果按照耕地价格买来的土地，再按商品房价格卖出去，收益就是天文数字。当这笔财富不明不白地变为政府机构部门所有甚至个人所有时，社会财富分配将越显不合理，就会造成众多不稳定因素。 《证券市场周刊》：显然土地制度改革是未来经济体制改革最重要的一步，农村土地市场化流转之路绕不过去，改革的关键是什么？ 郭树清：市场的核心是通过公平的交易机制，寻求双方甚至是多方共同接受的均衡价格，通俗点说就是打开正门、堵住旁门。在严格、科学的规划下，允许农村土地流转，这是解决土地问题的出路。 土地的流转和增值收益如何分配，是改革的核心问题。下一步改革，必须严格执行城乡统一规划，严格土地用途管理，把“规划变成法律”。同时，在土地问题上应有制度创新，比如，应允许农民对承包地、宅基地的长久使用权，逐步转变为永久的使用权，允许其抵押，放开使用权的交易。当然，前提是要为农民提供和城里人一样的基本保障。 《证券市场周刊》：土地问题目前有两大主流意见，一方为了农民不至于流落街头以及考虑到粮食安全问题，要求坚守“18亿亩红线”，待农村医保、社保覆盖率达到一定程度时再放开农村土地市场；另一方则认为，只要制度上做好创新，特别是农村宅基地、生产建设用地市场化，既能为农民争取应该享受到的城市化收益，也能为建立农村社保养老体系筹到更多的资金。你认为是先迈左脚好还是先迈右脚好？ 郭树清：可以同步，或者说要兼顾。不能机械地看待这个问题，更不能搞一刀切。中国这么大，情况这么复杂，应该允许各地进行不同的试点，政府严格监督、不断规范，形成有效的解决方案。 “18亿亩红线”必须守住，而且也有条件守住。因为目前农村的宅基地是过剩的，村庄的数量在不断减少，乡镇企业持续集中，农村的学校、医院也在减少，可以腾出大量土地用于整理复垦。即使城市里已经规划和建设的新城或新区，也有许多土地闲置，就是说城镇建设用地节约集约的潜力非常大。随着“增减挂钩复耕补贴”等政策的落实，具有复耕条件的土地，就会源源不断地得到整理并提供给农业。进城的农村人口能够真正融合到新社区，留在农村的农民经济社会条件都会不断得到改善。 当然，其中有些问题要处理好，在土地转换过程中，好地换差地需要确定比例关系，最重要的是确保真正复耕。 流转形式打通、户口界限打破后，城里人也可能愿意到农村去生活，比如作家、教授、民航飞行员、以及其他所有工作时间弹性大的从业人员，还有一些富裕起来的城镇居民也想在农村买地建房，住在乡下，享受田园生活；当然农村也会有一部分人想脱离农业，放弃土地。事实上美国、欧洲、日本都是这么过来的，由于有这种人口的双向流动才能缩小城乡差别，才能实现比较均衡的城镇发展，也才能有效地遏制城市住房价格的飞涨。 城市化后劲 《证券市场周刊》：债务问题困扰美欧，全球经济可能面临二次探底，中国在控制高通胀时又面临经济增长的回落，会不会刹车踩过了出现“硬着陆”？ 郭树清：由于中国的工业化、城市化基本条件并没有改变，增长不会一下子慢下来，而且目前地区发展不平衡的情况有了很大改善，中西部发展比较快，沿海地区增速下降一点反而有利于产业升级、结构调整。 经济增长的适度回调，符合“十二五”规划的目标。如果发展的速度低一点就担心，怎么转型？目前中国的高耗能、高污染企业足够多了，仅仅为了提高那么一点就业或多赚点钱，而造成的环境污染可能要花上百年都难以恢复。总之，我认为不需要担心中国经济会出现“硬着陆”。 随着中国经济总量的增加和市场化程度的加深，中国现在已经成为国际市场的一个主要的参与者。尽管进口商品价格涨幅比较大，但一个可喜的现象是，相当一部分商品出口价格也开始上涨，主要体现在机电装备上，虽然幅度还不及进口价格上涨的大，但已经有了一定意义上的定价权。 《证券市场周刊》：经济市场化、政治民主化、社会法制化，是中国长期发展的大方向。成熟的国家市场配置资源占90%左右。中国已经基本建立了市场经济体制，市场在配置资源中已经发挥了基础性的作用。但是在生产要素方面，市场化程度还有待于进一步提高，对此你有何看法？ 郭树清：我们经济的高投入低效率，主要原因在于市场配置资源的作用还发挥得不够，就是说要素市场化程度仍然是主要问题。同时，这也是导致我们收入分配不公平的主要原因。推进收入分配改革，关键在于推进要素市场改革，加快政府职能的转变，从市场参与者转为监管者和制度提供者。 无论是劳动力市场、土地市场，还是金融市场（资金市场），“灰色区域”都很多，导致要素分配长期不合理，最终导致各市场出现不同程度的“扭曲”和“断裂”。 首先，要解决城乡劳动力的待遇不平等、同工不同酬问题。对工资形成机制的不合理，要加强政府、人大的执法检查力度，工会要独立地发挥自己的作用，真正建立起劳资双方平等的谈判和协商机制。 其次，要实现社保的全国统筹、无限制转移接续，促进劳动力在城乡之间自由流动，令城乡劳动力市场真正打通。 其三，就是要抓紧土地制度改革，培育农村土地使用权市场，建立城乡统一的非农用地市场。 《证券市场周刊》：价格没有充分反映商品或要素的稀缺程度，就有可能造成投资或消费的浪费。投资方面的浪费，主要体现在政府主导的各种建设比重太大，原来搞工业项目，现在主要搞基础设施建设，由于市场扭曲导致重复建设和产能过剩，形成资源浪费和闲置。你如何看待这种扭曲和浪费？ 郭树清：这两年应对国际金融危机部门和地方额外增加的投资，主要投在基础设施领域，不会造成商品产能的大量过剩，但浪费的现象还是存在且比较严重。例如，有些电力项目建设时，没有考虑上网输出的条件，有些污水处理厂建成后经常处于停产状态，有的高速公路建成后没有多少车辆通行。特别是在一个方向上，同时开建高速公路和高速铁路，未来的客流量和回收期都会成为较大的问题。这次清理整顿政府融资平台，逐渐使大家清醒和警觉起来。 实际上，增加消费，改善收入分配，解决社会保险的欠账对解决我国经济的平衡协调问题更有特殊意义。 不知从何时开始，中国人对增加工资津贴或个人货币收入非常敏感甚至反感，但是对往项目上花钱，往采购物资上花钱一点都不心疼。制定经济刺激计划，说要搞投资项目，大家都欢迎，说要搞社保医保，可能就有很多人反对，传统思想中就有重资产、重物质的影响，“先治坡，后治窝”、“先生产，后生活”根深蒂固，将互为依赖的两个方面对立起来。用过去的话说，这是典型的形而上学。 买多大房、住多大房不是从需要考虑，而是觉得这是一个财产、地位和身份的象征。农村也是如此，农民辛辛苦苦攒了钱，就回家盖房，而这些房子一年绝大多数时间可能没人居住。农民工可以说是两头都付出了巨大牺牲。如果继续把他拴在农村的土地上，这种损失还会与日俱增。 我们的规划和政策引导也不够，一些地方，农民让土房变砖房、砖房变楼房、楼房变更大的楼房，但是由于过度分散，没有配套设施，许多就建在稻田里，现在又开始拆毁、迁建和集中，浪费太大。按照统计规则，它都计算在GDP里面，但最终的社会净增财富和福利就大打折扣。 《证券市场周刊》：有人认为中国的市场化改革，是因为现在正处于“中等收入陷阱”中，所以才有此类种种问题；你认为凡此种种，能用“中等收入陷阱”一言以蔽之吗？ 郭树清：“中等收入陷阱”是世界银行依据南美一些国家人均GDP到达3-5千美元时，经济和收入增长陷于相对停滞而提出的说法。其实在我看来，即使达到高收入水平后，也可能陷入停滞。最近的例子是日本，有过“失去的10年”,也可以说是“失去的20年”。中国在相当一段时间内不会出现增长停滞的问题。但是会出现人口、资源、环境代价过大的问题，将来不仅难以为继，而且会陷入困境。另一个令人担忧的事情就是教育，也就是人力资本的不足，劳动力很多，创造性人才很少，当你走到领先位置时，你走不下去，不得不退居二流。日本就是如此。 中国要突破增长的束缚，促使经济总量和居民收入不断增长，就必须重视和解决诸多妨碍可持续增长的各种瓶颈，从体制上、机制上、政策上，克服各种负面因素的影响。 一是要摆脱国内居民消费率偏低和消费需求疲软的羁绊，让社会资金不再因找不到有市场需求的项目而无法转化为有效的投资。同时也使有购买力的居民，不再因找不到适合自己消费意愿的消费项目，而一味进行储蓄。 二是要缓解这些年积累起来的贫富差距过大和收入分配不公的社会矛盾，努力提高居民的就业收入和社会保障水平。2000年以来，中国居民收入增长水平滞后于财政收入和物价的增长，这是不正常的，而且也是不可持续的。 在政策上，国家要大力扶植中小企业和民营草根经济，以吸纳更多转移人群就业，弥补大型的技术密集和资金密集的高精尖企业就业岗位有限的缺陷，并保障就业人群拥有适当的工薪水平和社会保障水平。 《证券市场周刊》：市场化改革需要政府的主导，这也是我们的一个优势，但有人归结为“举国体制”的优势，你作何理解？ 郭树清：我们确实有自己的体制优势，尤其是在集中力量办大事方面。上世纪50年代搞十大建筑，例如人民大会堂，那么宏伟的建筑不到一年建成，确实是奇迹，世界上可能找不到类似的范例。但是，这毕竟是特殊时期的个案。在全面开展现代化建设的今天，一般不宜再提倡这种做法。首先要确定合理工期；其次要严格遵守工期；第三，速度一定要服从质量。“提前竣工”、“向节日献礼”这类口号不应当再主导我们的建设工程。另外，各地都搞大规模的运动会，都建一大批本质上属于一次性使用的体育场馆，可能没有多大必要。总之，我认为，在这方面我们有一个重新认识、理解或定义“集中力量办大事”的问题。不能让战争年代的习惯、计划经济时期的做法不加分析地延续下去。 《证券市场周刊》：你如何看待中国的发展模式？ 郭树清：中国有自己的国情，从而有自己的发展道路。 当前阶段的要害问题是人口的城市化，它目前明显落后于土地和就业的非城镇化。这需要实实在在地把农民工当市民对待，解决工资待遇、社会保障和基本公共服务的不平等。这背后是社会保障体制改革、医疗体制改革，还有教育体制改革，也是完善劳动力市场、土地使用权市场的关键。 现在最热点的问题是城乡差距较大，城乡分割比较严重，生产要素双向交流困难，人口双向流动遇到了障碍。统筹城乡发展从2003年开始，已经取得很大进步，坚持下去会取得实质的突破，这个问题解决好了，中国经济一半的问题就处理好了，增长的质量和数量就会有保障。 第二是把能源和环保的模式搞清楚，否则我们会付出更大的代价。关键在于，是不是还要沿着现在的路走，不断修公路、买汽车，毫无节制地增加石油消耗？这本质上是美国走过的道路。能源交通模式，涉及到环境，涉及到未来增长的质量和生活的质量。 第三是教育。将来的经济增长一定要靠人才，靠知识的积累和挖掘。现在特别担心教育方面的改革能不能有实质性推进，解决应试教育遗留的问题，真正提高学生素质。还有就是计划经济时期遗留下来的苏联式的科研管理体制，加上我们自己论资排辈“吃大锅饭”的习惯，官本位、行政化十分严重，必须根本改革。 总之，在市场与政府的关系方面，我们需要研究政府该做什么，不该做什么。现阶段要解决要素市场面临的主要问题，需要减少管制、分割，增强公平监督，提高因势利导的能力。 我想，让市场在资源配置中发挥基础性作用，还有许多事情要做，我们必须继续以坚定明确、开放务实和逐步完善的态度处理好这些关系，力争在“十二五”时期使中国市场体系的成熟度有一个显著的提高。
