经济学家如何看待管制？

■　陈旭

    关于规制（regulation）的讨论通常从“效率”的概念开始。在经济学中，有一种理想化的经济状态叫帕累托最优（Pareto optimality）。经济学家一般将处于帕累托最优的经济视为有效率的经济。所谓帕累托最优状态是市场到达的结果不能够被进一步改善，在这种状态下没有一种政策能够在不损害某些经济成员福利的基础上改善其他经济成员的福利。相对应的概念是帕累托改进，就是如果有一种政策能够在不损害其他经济成员福利的基础上，改善某些经济成员的福利，那么就将其称为帕累托改进。推崇市场管制的主流经济学家（如斯蒂格利茨）就是从市场管制可以减小外部性，从而使经济体帕累托改进，增进福利这个角度进行分析的。

    首先，我们从市场的理想状态帕累托最优说起。在理想化的经济中，产品市场、劳动力市场和资产市场都是被假定为完全竞争的，也就是说市场参与者是小小的原子，没有能力影响价格。然而，在现实经济中，有垄断力的企业控制着产品市场价格；工会拥有力量协商工资价格；资金雄厚的金融机构也对资产价格有很大的操纵能力。

    理想的市场还有一个重要的假定：不存在外部性（externalities）。当一个经济主体的行为对另一个经济主体的选择造成影响时，就产生了外部性。最简单的例子是一个工业企业污染了河水会导致渔民的捕鱼量下降。由于河流的产权没有界定，所以没有人会对这个工业企业的污染行为征收费用。如果此时政府向排放污染的企业征税，并将其补贴给渔民，那么市场就会有效率的运行。

    还有一种重要的外部效应叫金钱性外部性（pecuniary externlities），这是由一些市场参与者的行为通过影响价格进而改变企业经济主体约束而产生的。如早上我们打开电视，在足球比赛和篮球比赛中的选择中，选择的是足球比赛，那么这一选择最终会导致足球运动员的薪水增加，这就是金钱性外部性。颇为有趣的是，在有效率的市场中也存在金钱性外部性。金钱性外部性一般情况下不影响市场达到帕累托最优。因此一些经济学家并不认为金钱性外部性是真正的外部性。但在市场还存在其他扭曲时，金钱性外部性就要成为政策制定者关心的对象了。如在不完备的金融市场中，金钱外部性会导致分散的经济主体“过度借贷（overborrowing）”，从而在受到外部冲击时，产生放大效应引致金融危机。在2008年全球金融危机之后，越来越多的经济学家开始重视金钱性外部性、金融危机和资本流动之间的关系，并将减小金钱性外部性作为实施宏观审慎政策，减小系统性金融风险的理论基础。

    不完全信息和道德风险也是导致市场失灵的重要原因。在金融市场，到处存在着不完全信息和道德风险，银行产生本身就是来解决信息问题的。在信贷市场，如果借款者企业运营失败，贷款者不能确定是由于经济环境不好导致的，还是由于借款者的消极管理导致的。另外，违约也是信贷市场的普遍现象，尤其在经济环境惨淡时，贷款者很难收回贷款。这就催生了贷款抵押品的普遍应用。

    正如上面讨论，现实经济中市场是各种的不完备，市场固然不是有效率的。那么利用政策来纠正市场中的扭曲，使其达到理想状态，就是推行规制政策的基本逻辑。在某些情况下，规制政策非常有效，如上面政府对污染企业收税，就可以让企业承担污染的社会成本。然而大多数情况下，政策制定者并不能设计出有效政策直接减少或消除市场扭曲，或是在推行政策消除了一项扭曲之后，却造成了另一项扭曲。在金融市场，这样的困境到处都是。以银行挤兑为例，当存款者对银行失去信心，都去排队取出存款时，就出现了银行挤兑风波。银行一旦遭到挤兑，很容易由于流动性不足而破产。通常应对银行挤兑的政策工具是存款保险。然而，存款保险却加剧了道德风险问题。当存款受到保险保护时，银行就不再谨慎行事，会减少对借款者的风险评估，增加风险资产的持有。银行冒更大的风险，导致金融危机的发生几率增大。

    在现实经济中，一般我们能达到的只能是“次优（second best）”状态。在理想的世界里，我们可以精确找到市场中所有扭曲，并用相应每一项政策来纠正每一项扭曲，以达到帕累托最优。但在现实世界，市场扭曲的数量远多于可利用的政策工具。利用一项政策消除一个问题的同时，常常恶化了另一个问题。但次优状态也是可以接受的：尽管存款保险加剧了道德风险，但带有存款保险制度的金融系统显然更加稳健。

    经济学家对待市场管制政策通常持更谨慎的态度，首先，即使是精心设计的市场干预政策，其带来的影响也是不可预测的。政策制定者不可能精准预测干预政策对所有市场参与者的影响。其次，市场管制直接与腐败、裙带主义紧密联系。一旦政府要对市场进行管制，要设立专门应对管制的机构，这就不仅给一些利益集团创造了寻租空间，而且这类机构一旦设立，取消就非常困难。因此，在是否进行市场管制这一问题上，还应考虑该国的司法环境、政治透明度、腐败指数等非经济因素。

最后需要指出的一点是，即使市场是有效率的，得到的结果并不是理想的。有效市场达到的结果可能是百分之一的人口占有着百分之九十的财富。显然，虽然市场没有扭曲，但得到的结果并不是人们想要的。所以，效率并不是全部，公平因素也非常重要。在这种情况下，经济学家倒是会更希望政策制定者扭曲市场，重新分配财富。（作者系中国社会科学院研究生院博士生）

注：本文是作者对Charles Engel 在2015年在NBER上论文“Macroprudential Policy in a World of High Capital Mobility: Policy Implications from an Academic Perspective”的读书评论

表1 上海2010-2014年房产税收入及占比情况    单位：亿元

表2 全国2010-2014年土地出让金及房产税征收情况    单位：亿元

应坚定有序推进房地产税立法改革

■　回建强

房地产税改革再次被推到风口浪尖

    财政部长楼继伟在2014年财政决算情况的报告中指出，今年将配合做好房地产税立法工作，加快房地产税立法并适时推进改革。这也是近两年以来，中央政府部门对房地产税的进展问题做出的首次正式表态。

    而据媒体报道，目前，房地产税以面积为单位的征收方案已经基本明确，在这一基础上，相关部门也已形成了初步意见稿，但征收的具体执行方案还需调整。

    按照中央对房地产税有关工作的部署，房地产税征收方案的拟定主要由财政部与住建部联合负责，而在国土部不动产登记中心成立后，房地产税的征收方案也参考了目前不动产登记工作在执行中形成的意见。同时，由于房地产税征收需走立法程序，因此全国人大也从前期方案制定阶段就开始介入房地产税立法的有关工作。

    沪渝两地2011年1月底启动的扩大房产税征收试点，到目前已经运行了5个年头，从房产税收入的总量和相对比重看，并没有太大的变化。下表中上海房产税数据其实是包含了企业商用房产税，真正通过扩大征收，居民缴纳的住房类房产税2014年大概只有5亿左右，重庆更少一些，只有1亿左右。可见房产税的扩大征收在试点地区并没有取得很好的效果。反观，土地出让金占地方财政收入的比重一直居高不下，近年来其比重一直维持在50%以上。

    房产税是否扩大征收一直是社会关注的热点，但由于房产税试点面临较大的争议，尤其是法律层面的障碍，实际征收规模、政策效果又不尽人意，这也在一定程度上促使国家重新调整房产税的改革方向。（表1、表2）

业内人士如何看待房地产税改革

    财政部财政科学研究所原所长贾康认为，一旦房产税立法获得通过，其作为一个地方税种在不同的城市也会不一样，比如在税率上会有一定的浮动空间，给地方政府预留空间。房产税的推出会伴随着营改增等房地产全链条的税收调整而进行，其基本思路就是降低从土地到交易环节的中间直接税，增加持有税，并且会合并城市土地占用税等。从目前的进度来看，中央提出到2016年要完成相关的基本工作，但是目前还没有把房产税的第一版内容交给社会去调研讨论，第一步的工作最少需要1年，因此最乐观的预计房产税立法最早在2017年提交到两会讨论。

    浦东改发院房地产研究中心主任李战军认为，征收房产税的出发点和目标大致有四条主要理由：首先是调控房价、抑制投机；其次是筹集税源，取代地金；第三是调节收入和贫富差距；第四是房地产税制改革，调整结构。良好的愿望未必能够顺利推进，政策的试行未必能够获得预期效果。房产税在争论和试点中，房价并未收敛，房产税也没有能够取代土地出让金，税制结构改革并未启动，调节收入和贫富差距依然是一项长期性的艰巨任务。原本房产税的推行，就不会成为短期一蹴而就的经济政策。重要且多元的政策目标，注定会是一项长期任务。

    对政府征收房产税的争议，不仅仅是中国的专利，国际上一样存在。英国《金融时报》认为，现金正大量涌入房地产，因为在全球目前经济前所未有的低利率环境下，房地产是一个为数不多、收益还算过得去的投资类别。随着财富越来越集中到房地产股权，再加上世界各地的城市正在面临日益严重的住房负担能力危机，政客们将迫于压力而采取行动。主要的财政杠杆将是税收。大体上可从两个方面对财产征税：一次性交易征收和年度从价计征所有权的附加费用（即房产税）。莱坊全球研究(Knight Frank)主管利亚姆·贝利(Liam Bailey)也认为，从伦敦到香港，后金融危机的住宅市场中，一个不变的常数就是逐渐升高的房产税和对房地产购买的抑制。

    易居中国执行总裁丁祖昱认为，房地产税虽然在路上，但是一时半会还出不来。

    ● 理由一：经济下行，必须靠房地产拉动。如果现在出台房地产税，对房地产业行业肯定是雪上加霜，从而影响GDP，这是当前不会出台房地产税的最重要理由。

    ● 理由二：顶层设计尚未完成。虽然已经说房地产税进入到立法阶段，但实际上，离正式出台还有很长一段距离。今天在国内房地产税未来如何确保“取之于谁用之于谁”就是一个最大难题。此外，如果只考虑保有环节的税收，流通环节不减税也是不合理的。

    ● 理由三：各方面技术问题尚未解决。包括税率的制定、免税的条件等等，各地方政府虽然有自主权，但是到底用什么标准，目前尚存疑问。特别是立法还没有进入专家意见征求阶段，一旦进入则方方面面还会有很大争议。

    ● 理由四：征收是最后的难点。重庆、上海地方政府为了收这点税可谓十八般武器样样都用上了，但也没收上来多少。这说明大家还是不习惯于缴纳保有税，能拖则拖，能欠则欠。

 “房产税”转向“房地产税”的必要性

    目前很多业内人士在讨论住房持有环节税收改革时，依然在混淆使用“房产税”和“房地产税”两个概念，事实上从近两年国家正式文件或相关主管部门的言论中，都是使用“房地产税”这个概念。沪渝两地的“房产税”扩大征收试点，在当时市场过热情况下仓促出台，行政推进色彩浓厚，但实际执行效果差明显。无论是上海的增量征收还是重庆的高端存量征收，其实际征收税额和两市的是住房规模远远不相配。上述“房产税”试点已经失去扩大执行的必要性，实质被搁置。

    “房地产税”是以一个新税种的面貌出现，在《立法法》的要求下，税收法定原则应贯彻实施，因此，近期讨论的基点都应是房地产税的立法改革，只有进入立法的轨道，相关改革才会名正言顺。

    “房地产税”比“房产税”多了一个“地”字，也就意味着未来的持有税，征收对象不但是房屋价值，而且还将包括房屋下面的土地价值，应该是房地产税收体系的综合改革。

如何有序有效推进“房地产税”改革？

    首先，着手房产税实施的法理研究和调研。包含土地出让金和房产税关系研究，我国科学合理的房地产税收体系和征管体制研究，房地产税收改革和结构调整，我国商品房和住宅现状普查和分析，房地产税税基、征管条件和手段研究等。这些调查和研究是房地产税收体系改革和房地产税改革推行的决策依据，有的需要一两年时间，有的需要四五年时间。

    其次，建立第三方房地产征税税基的评估队伍。财税部门身兼多职，即既制定标准充当规则制定者，又认定税基税款充当判决者，还征收税款充当执行者。这种局面不利于财产税的征收。应尽快建立第三方物业评估队伍，在法律法规上予以明确职能。

    第三，做好商品房的权籍权属登记，加快房地产市场信息联网。此项工作已有相当的基础条件和实际推进，目前还处在研究总经经验、起草条例、征询意见、加大投入、局部试点试行阶段。按照目前的计划，全国联网完成不动产的全面登记，是以2020年为时间节点，距今还有5年左右的时间。

    第四，加快房地产税收体系改革调整。房地产税收和费金体系的改革调整，到目前为止还是说的多，做的少，目标共识缺失。流通环节的税种简化合并研究还没有实质性的起步，各种房地产的费金调整减负也未有效展开。此项工作必须加快，要为房产税的推行留出空间和时间。

    第五，稳步推进房地产税立法。全国人民代表大会目前已经展开房地产税的调研和立法规划，但由于问题的复杂性争议多、客观障碍多、立法程序多，法律起草和审议工作面临巨大障碍。此项工作快则需要两三年，慢则需要5年乃至更长的时间，甚至不排除立法工作出现阶段性搁置和停滞的可能性。

    第六，注重推进房地产税改革过程中的策略方法。房地产税既是财产税也是调节税，目前已经初步明确了按照面积征收的模式，且按照家庭或个人设置最低免征面积。一方面在不动产登记和全国信息联网等技术手段下实现税收税基信息的全覆盖，另一方面，又可以保证国民基本的居住权利不受影响。房地产税改革进程应抓主要矛盾，抓大放小，先粗后细，力求难点破解和重点突破，无论困难多大，应坚定推进。（作者系北京中房研协技术服务有限公司）