对我国当前PPP热的冷思考
对我国当前PPP热的冷思考
2015年5月25日，国家发改委网站公布了地方PPP项目库，该项目库包含各地方PPP项目共计1043个，总投资近两万亿元。①诺大的投资数额使得PPP成为了继城镇化之后又一个推动经济增长的重要源泉。同当初大力赞美城镇化的成就一样，城镇化率提高一个百分点将带动GDP增长两个百分点。如今的PPP在国家部委的几个政策文件的驱动下，短短不到一年时间内就带来了各地方多达数万亿的投资项目的推出，使得PPP遍地开花，社会各界“PPP的春天到来了”的呼声不绝于耳，使得我们不禁开始相信：所谓的新常态下的结构转型所导致的经济增速下滑趋势，及其全球经济出现外需疲软和内需乏力的问题在PPP出现之后都迎刃而解，只要有城镇化的发展，就需要大量的基础设施、公用事业等能够为社会资本提供大量的投资机会，从而也就能够带来经济的持续快速增长。但事实果真如此？还是只是地方政府为迎合中央的号召所怀有的一厢情愿的愿景？对比另一组数据，尽管各地大规模推出PPP项目寻求社会资本的参与，但目前项目签约率却仅有一至二成，这反映出社会资本对政府推出PPP项目持观望甚至怀疑态度，有的PPP甚至从推出到签约只用两到三周的时间同时也反映出政府对项目的可行性研究做的不够深入和细致。对此，我们有必要深入探讨以下两个问题：什么是PPP？为什么推行PPP？笔者认为，这两个问题是探讨PPP的根本性问题，PPP后续的风险分担、经营模式等一系列的分析都必须建立在对这两个问题的认识上。
什么是PPP
PPP全称Public-Private-Partnership, 西方社会称之为公私合作，在我国更为学者愿意接受的说法为政府和社会资本合作。对PPP的定义，不同的机构和不同的学者给出了一些定义，其中欧盟委员会将其简单概括为公共部门和私人部门合作提供传统上由公共部门提供的公共项目和服务，联合国将其定义为政府同盈利性企业或非营利性组织就某个项目而进行的合作，其间合作参与各方共同承担责任和融资风险。学者同样也从公私关系的角度来界定PPP，公共部门和私人部门签订合同，共同参与PPP项目过程的各个阶段，并在各自最有优势的阶段分担更多的风险，从而实现公共物品和服务的高效供给，实现利益共享、风险共担。
PPP中的参与主体分析
对于学术界和政界对PPP的定义姑且不做更多的讨论，不论如何定义，PPP项目中始终存在两类参与主体，即政府和社会资本。对这两类主体做细致的分析，才能对PPP有一个更清晰更理性的认识。政府，即代表人民群众行使公共管理、提供公共服务的组织，其行为决策旨在提高民众的幸福感，让人民群众获得最大利益。社会资本，即所有私人资本的统称，追求资本收益和资本增值，实现资本所有者的利益最大化。就是这样两种截然不同的主体进行合作，将其目标函数一致化，就被称为我们所熟知的PPP。但这两者的合作并非简单的融资任务的分配，而是包括项目规划、风险分担等涵盖整个项目生命周期的过程。在合作的过程中，作为合作一方的政府必须时刻谨记的原则就是，政府的行为始终是代表民众的利益，因此在PPP项目的规划过程中，项目合同约定的事项不能损害民众的合法利益。
现有国内外一些案例表明，政府在推行PPP的过程中，存在一些超越为民众谋福利的原则的问题，比如地方政府推行PPP只为了减轻政府当前的财政压力，更有甚者在PPP中创租、寻租。但失败的PPP案例中，更多的问题存在于对PPP项目前期的研究做的太过粗糙，以至于在PPP项目的建设、运营、维护等多个环节出现问题。问题一：为了吸引社会资本的参与，承诺给与社会资本高收益，尽管减轻了当前建设期的融资压力，却造成了长期的财政负担，以至于地方政府不得不在无力支付社会资本的高额收益时而选择违约，从而使得社会资本降低公共产品或服务的质量，甚至退出合作，直接导致民众的利益受损；问题二：地方政府在与社会资本签约时承诺的配套设施不能得到保障，使得PPP在运营中的功能受限；问题三：PPP合同约定的公共产品或服务的价格只为保证社会资本的收益水平，而忽视了民众的承受能力等。这些都是政府在推出PPP时违背其原则，未将所致。因此，为确保民众的利益考虑，政府在推行PPP时，应当更加谨慎，不能为了响应中央政府的号召而仓促行事。
为什么要推行PPP
● 主流西方经济理论：
由于公共物品与公共服务具有非竞争性和非排他性，私人部门供给无效率，因此应当由政府提供。这样的论断基于这样两个强假设：政府部门拥有民众关于公共产品和服务需求的完全信息、政府部门在完全信息的前提下全心全意为民众提供产品和服务，即政府是全知全能的组织。显然这样的假设对政府来说过于苛刻，有限信息和有限理性使得公共产品和服务的供给不能完全满足民众的需求。同时，现实社会中，政府在提供公共产品和服务的过程中，存在一些问题：公共产品供给不足、公共服务质量不高、供给效率低下，这些问题的产生一方面源于政府的意愿，更多的则是由于政府信息获取能力、管理能力、规划设计能力、财政能力等的不足。因此，呼唤合作的呼声呼之欲出，从而也就产生了与社会资本合作的需求。PPP的倡导者们认为，私人资本在管理和服务方面更加专业化，也更具效率，在公共产品和服务的提供上有私人资本的参与，能够很好的克服政府供给的低效率问题，因此应当大力推行政府与社会资本合作即PPP。尽管未加以说明，但这种论断同样具备潜在的假设条件：社会资本在参与提供公共物品和公共服务的过程中，在不损害民众利益的同时谋求资本收益最大，也应当在约定的条件下给与民众较政府单独供给更高质量的产品和服务，以及更高的效率。
● 中国现实状况：
从发改委的项目库中，我们还可以得到以下信息：一千多个PPP项目中，项目范围涵盖了水利建设、市政设施、交通设施、公共服务等多个领域，其中超过600个投向城市排水管网、垃圾处理和供热等市政设施工程和停车场、医院、养老设施等公共服务工程。这样的数据看起来很美好，因为一多半项目都投向了民生领域，表明政府意在提高民众的幸福感。但仔细分析我们可以发现，市政设施中的主要项目领域如排水管网和垃圾处理，这类项目均属于收益水平低且在我国和世界范围内尚且缺乏成功的案例可供借鉴，因此这些项目想要获得社会资本的支持并得到持续良好发展，其难度可想而知。对于公共服务工程来说，停车场、医院和养老设施等则更具挑战性，如何做好技术上和设施上的现代化，并且在此基础上保障最大程度的公平，是公共服务所必须考虑的问题。
PPP的成功推行需要一定的法制基础，我国目前缺乏PPP运行的法律规范，这是政策制定者亟需解决的一个问题。同时，好的制度设计、理性的政府和合格的社会资本同样缺一不可。政府在实施PPP是应当秉承为民服务的原则，选择资质优良的、合格的社会资本，对PPP项目进行深入细致的研究，选择合理的运行机制和合作方式，才能保证PPP项目符合政府、社会资本和民众的共同利益。地方政府应克制盲目冲动的情绪，客观冷静的分析本地方的现实状况，选择适合且必须的项目来做PPP，应当先形成示范效应，再进行推广应用。如此才能保证PPP的顺利实施，实现共赢。
注： ①资料来源于国家发改委网站
苏格兰水务行业引入竞争的进程研究
——中国社会科学院研究生院
英国是世界上最早进行工业化的国家，同时也是最早在公共部门引入竞争机制的国家之一。英格兰和威尔士的水务行业私有化是英国实行公私合作的代表性领域，但其实行完全私有化的举措在世界上也是独一无二的。相比之下，联合王国另一端的苏格兰水务行业走的则是另一条道路。苏格兰水务行业的变革并非通过私有化实行，而是在供水和污水服务领域中引入竞争机制，以此削弱公共部门的垄断力量，试图提高水务行业的效率，增进消费者的利益。但苏格兰引入竞争机制的过程并非一帆风顺，本文就将对这一进程进行探讨，以期从中得出一些可资借鉴的经验启示。
政治环境
受英格兰和威尔士水务行业私有化的影响，苏格兰保守党在1992年发布了一份关于苏格兰供水和污水处理行业前景的咨询报告，试图以此为契机进行更大范围的政府改革，希望在不增加政府公共财政压力的情况下，在苏格兰水务行业中吸引更多的私人部门进行更大范围和更长时期的资本投入。
然而该咨询报告却并未得到理想的回应。一份针对4834人的调查表明，94%的民众支持将水务服务保留在公共部门的控制下，只有1%的民众赞成私有化。这也反映出了苏格兰民众对私人部门参与水务行业有着根深蒂固的反感和厌恶，对私有化尤甚。而随后的一项邮递投票的结果也证实了这一说法，投票者中97%的民众反对将水务行业的控制权剥离出政府。在这种情形下，政府职能对该行业进行细微的调整，允许一小部分私人资本项目通过私人融资计划（PFI）的形式参与水务行业。
二十世纪八九十年代，苏格兰劳工党统治着苏格兰议会，对这一时期一系列的经济政策都给出了反对意见，尤其在改变苏格兰地方政府税收和公用事业及公共服务私有化的政策方面，更是持坚决的反对意见。英格兰在1989年水务行业私有化之前，私人部门就保持着四分之一的居民供水服务，并且一直保持着这一供给量。与此完全不同的是，苏格兰最后一件带有私人性质的公司早在二战结束后，就终止了其功能，将其移交给了市政管理部门。对此，劳工党解释为，传统的诸如政府提供供水及其他形式的公共服务，是由选民民主选择的。也正因如此，保守党在议会中的选票份额直线下降，而劳工党的份额却呈上升之势。
这就是二十世纪九十年代中期苏格兰决策者所面临的政治环境，甚至私人部门参与水务行业的讨论一度成为苏格兰政治讨论的“禁忌”。但也正因此如此，苏格兰非居民用水零售市场在引入竞争后短短十年之间，成效显著。
制度环境及其变化
自从二十世纪九十年代早期以来，苏格兰水务公司、经济监管和消费者代表结构的改变反映了政策制定者提高国内投资水平和水务行业效率的迫切愿望。为此，在过去的十年间，苏格兰大臣们采取各项政策，剥离了政务人员决定公共服务供给和制定价格的职责，并建立起了在政府大臣们的正常运作下的公开透明的经济监管安排。
从历史上看，苏格兰的供水和污水处理服务由各种各样的当地政府机构提供：城市、自治市、镇、县议会以及单一功能的水务管理委员会。这种分散的结构整合发生在1975年5月，供水和污水处理服务成为九个区域和三个岛屿议会的职责。1996年4月1日，按照《（苏格兰）地方政府法案1994》的规定，这些职责又依次转移到三个水务管理部门（PWAs）。为了解决这一改变所带来的当地消费者话语权降低，法案还规定设立苏格兰供水及污水处理消费者议会，其职责在于代表消费者利益行使调查投诉权和批准水务管理部门的收费计划。在水务管理部门和消费者议会存在分歧的情况下，最终的价格将由苏格兰政府大臣决定。
按照《水务法1999》的规定，消费者议会解散，同时水务业专员办公室成立。为使消费者的意见能够有传达的渠道，法案要求水务业专员办公室在每个水务管理部门所在区域设立水务业咨询委员会，负责就增进消费者利益提供建议。水务专员的核心角色当然和水价有关，那就是就水务管理部门的收费计划向政府大臣提供建议。最后，大臣保留有批准收费水平的职责。
1999年，拥有地方立法权的苏格兰议会成立。议会开展了一项关于苏格兰水务行业所面临的挑战的调查，包括解决大量未完成的资本投资和评估1998年《竞争法》的影响。该调查的结果形成了《（苏格兰）水行业法案2002》，法案将三个水务管理部门合成了一个单一的法人团体——苏格兰水资源局。新设立水资源消费者咨询小组代表消费者利益，由单一的领导人负责。消费者对水资源局的投诉将通过水务业专员办公室传达，专员仍然保留有就水务管理部门的收费计划向政府大臣提供建议的权利。
《（苏格兰）水服务法案2005》给苏格兰带来了自上世纪九十年代地方政府改革以来经济监管体系最显著的变化。苏格兰水务业专员办公室被解散，取而代之的是苏格兰水务业委员会（WICS）。该委员会由五名董事会成员和一名首席执行官组成，负责设定与苏格兰大臣制定的政策目标相一致的水价。至关重要的是，价格争端的最终决定权在于竞争委员会而非政府大臣。消费者代表通过独立的水资源消费者咨询小组的领导人行使“第二层”投诉调查的职责得到了加强。这些被重新命名为“苏格兰水表”的小组有权向WICS、政府大臣和其他行业监管者提出建议。最后，也是从本文的角度来看最重要的，是该法案授权苏格兰水务业委员会可以许可新的供给者向国外消费者提供供水和污水处理服务。
政策发展
在政治上，二十世纪两个关键事件是1996年苏格兰地方政府重组和1999年苏格兰议会的成立。地方政府的重组创造了32个独立的单一议会，地方当局强大的政治权利就此被打破，地方政客影响政策议程的能力遭到了削弱。包括水务在内的立法权力被移交给了苏格兰议会成员，同样重要的还有通过苏格兰议会加强立法能力得到了实现。
1997年，在权利下放以前，新当选的劳工党政府承担了审查其在选举宣言中承诺的苏格兰水务行业回归当地的民主控制的履行情况。审查结果是，不会将服务的供给和定价责任交还给当地的政客，但也没提到关于竞争的信息。相反，水务管理部门的角色和职能保留了下来，并提出更改经济监管模式。这些业务上独立于大臣、作用在于向大臣就价格提出建议的水务专员的任命引入的时机恰到好处。
次年，苏格兰议会颁布了两项重要法例。首先，正如上文提到的，通过《苏格兰法案1998》，包括水务在内的多个领域的立法责任都下放到了新成立的苏格兰议会；其次，1998年《竞争法》引入了英国立法禁止限制竞争协议和禁止滥用市场支配地位条款。该法案的通过立即催化了苏格兰水务行业竞争政策的发展。就水务行业具体操作而言，《竞争法》的主要创新是其将“必要设施”的概念引入英国法律：必要设施是指一种资产，这种资产是参与某一市场的不可或缺的部分，而且经济上是不可复制的。何被视为滥用支配地位的行为将会因违反竞争行为而被处以年营业额10%的处罚。
苏格兰采取的是分级方式进行改革，在2002年《苏格兰水务行业法案》的指导下，通过创造一个单一的公有的水务管理部门——苏格兰水资源局，来强化水务行业。这一改革，旨在实现潜在的规模经济从而释放资金用于增加资本投资，同时还伴随着一个饮用水质量监管机构和新的消费者团体代表——水资源消费者咨询小组的创立，以及对苏格兰水务行业委员会权利的划清。然而，《苏格兰水环境与水服务法案（2003）》并没有在水务业引入竞争方面取得进展，相反却将注意力集中到了水资源管理和欧盟水框架指令的执行。在水务市场引入竞争的立法最终在《苏格兰水务服务法案（2005）》中获得通过，这项法案得到了执政劳工党和自由民主党联盟以及苏格兰民族党的支持，反对的声音则来自于保守统一党和苏格兰社会党。其最终的形式和内容在很大程度上归功于水务业专员以及其所在的办公室前几年的工作。
《苏格兰水务服务法案（2005）》为竞争市场设定了技术指标。然而同样重要的是，该法案同样改革了行业内经济规制安排，创造了一个更具独立性的经济规制团体。一个经营性的非官方的公共组织——苏格兰水务业委员会（WICS）成立。该委员会的主要角色是：决定合理的最低的价格；监督并报告苏格兰水务公司的执行情况；通过行政许可的方式控制零售水市场和向国外消费者提供污水处理服务。在未来，对委员会的决定提出上诉将会提交到英国竞争委员会，而非苏格兰政府。
竞争框架的设计
竞争框架的设计体现在《苏格兰水务服务法案（2005）》中，反映出了一些有苏格兰行政院和水务业专员明确表述的政策原则。苏格兰行政院最关注的是，确保与《竞争法（1998）》中涉及到的获得必要设施的合规性、保持对国内和国外消费者服务供给的连续性、包括明确“最后的供应商”的身份等原则相一致。立法框架必须足够强大到足以预先阻止任何可能对公平贸易委员会带来的挑战，但也不能太自由以至于危及苏格兰水资源局的财务稳定性。行政院希望能够确保获得苏格兰国内消费者协调的定价，在这个目标的指导下，行政院寻求保留少许的地区交叉补贴。
对苏格兰社会主义党而言，该法案将不再保证公共部门垄断性的为居民和非居民提供供水和污水处理服务。他们感受到了来自私有的国际水务公司对现任公共供给者——苏格兰水务公司的威胁。相反，苏格兰保守党和统一党认为，法案在开放竞争方面还远远不够，在改变收费系统从而减少大臣对苏格兰水资源局的控制同样不足。
立法方面的关键性技术难题，就在于创造市场，消除进入壁垒、建立市场规则和监管机制，确保市场有序开放、 可持续运作。为达到这些目的，《苏格兰水务服务法案（2005）》载有下列关键条款：该法案禁止苏格兰水务公司以外的机构通过公共系统对居民消费者提供供水和污水处理服务；禁止使用公共运输工具，禁止潜在竞争者进入公共网络。在居民用水市场禁止竞争以后，立法授权水苏格兰水务业委员会许可苏格兰水务公司以外的供给者向非居民用户提供供水和污水处理服务。苏格兰水务公司一直保持着能够向非居民客户提供零售服务的零售者的垄断批发供应商。为了确保在任者、苏格兰水务公司和任何新进入者能够在同等条件下竞争，该法案要求苏格兰水务公司将非居民用水零售活动与其他业务分开。这个分离出来的独立的企业，后来被命名为“业务流”，被要求向委员会申请零售许可证的条件，并坚持以与其他竞争者同样的方式经营。法案还对苏格兰水务和其他授权供应商在供水和污水处理服务终止做了特别规定
在这关键的立法通过之前、之时和之后，苏格兰大臣们先后同苏格兰水务业专员、苏格兰水务业委员会密切合作，为苏格兰非居民消费者零售市场开放引入竞争建立运行框架。2005年11月，水务业委员会确定了2006-2010年的水价限制，并借此将零售平均毛利定在10%-11%之间。苏格兰水务公司被要求在将其批发和零售业务分业之前，进行财务上和法律上的清算。
与此同时，苏格兰CMA公司成立，这是一个非营利性公司，扮演者清算人的角色，负责登记供给者的注册、供给量和价格。放开的市场运行需要一定的市场准则，市场准则包含供应商登记注册的变动，苏格兰水务公司和零售商之间的用水流量和价格的记录；运行准则包括苏格兰水务公司面向消费者的业务，即必须执行供水和污水处理的管网设施工作；控制条款包括苏格兰水务公司必须向零售商提供批发业务；批发价格计划的拟定限制了苏格兰水务公司通过提供批发服务而对零售商施加价格压力的可能；政策准则设立了条款，当出现价格偏离批发价格计划时，水务业委员会应当采取措施纠正；默认准则条款涵盖所用零售商都必须提供普遍的公共服务；费用计划限制了水务业委员会通过授权新的零售商进入进行敛财的可能性；标准许可条件准则限制了零售商的活动；监管、实施和特许经营的违规政策。
2007年春天，苏格兰水务公司完成批发和零售的业务分流，并且通过合规性审计。2007年9月，供水系统进行测试并进行试用。2008年4月1日，苏格兰非居民用水零售市场完全开放。至此，苏格兰水务行业引入竞争的进程就此结束。
通过以上的分析，我们可以看出，苏格兰水务行业引入竞争其实质就是在非居民零售水市场采用特许经营，通过引入私人资本为水务行业进行大规模的资本投资，扩大供水量，提高用水效率，同时减轻政府财政压力。进程中最明显的特点是依法行事，市场未动、立法先行，通过法律的形式确定私人进入水务市场的合法合理性，再通过政策制定限制私人部门的行为，保护其利益，迫使其提高供水质量和效率。这一进程对我国水务行业进行公私合作具备一定借鉴意义。
注： 文章根据国外资料编译整理
【作者简介】
周荣，中国社会科学院研究生院硕士研究生
专业：国民经济学
研究方向：投资项目管理
杨巧玲，中国社会科学院研究生院硕士研究生
专业：国民经济学
研究方向：投资项目管理
