背景：1949年之初，中国预算制度就曾规定“建立国家预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围”，但是严格意义上的《预算法》却一直没有出现，现行《预算法》于1995年正式实施。2004年提出修改《预算法》以来，无论时间还是讨论，都显得过于“低调”。去年底关于地方债发行国务院做出试点政策，但是《预算法修正案》删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”土地财政正困扰着中国的政治和经济的走势，由此引发了专家学者的讨论。法学界知道《预算案》相当于小宪法，关系国计民生意义重大。2012年8月5日是修正案意见征集截止日期，编辑部准备就这个法案做两期沙龙，本期我们把关注点放在地方债这个焦点上。

热点：地方债应该由谁来主导发行？

不该有地方主导发行

    从长远看，应该赋予地方举债权。而且从理论上看，债券市场是利率市场化的前提，现在的企业债还是微量的，短期的政府债和企业债是形成利率市场的基本条件。但由于现在的政府财务报告制度、政府会计制度、资产负债表等都没有建立和完善起来，政府的财产有多少，收入是多少，支出是多少，可以用来偿债的资产和收入有多少，还都是一笔糊涂账，地方还不具备发债的财务制度条件。从中国的现实来说，目前限制地方发债也是有道理的，地方人大都是听地方党委的，如果地方党委要求发债，地方人大只能同意。在政府财政制度不完善的条件下，贸然放开地方债，有可能失控。——全国人大常委会

    全国人大常委会审议预算法案草案，明确规定地方政府不能举债，我认为，既有法制观念又符合中国国情，2011—2012年到期的地方债务很多，偿债压力也非常大，我们也不能简单用地方债办法解决，我相信有更好的其他办法来解决。如果都用发地方债来解决融资问题，很可能带来的负面影响更大，也不符合我们国家的法律。——项怀诚

应该由地方政府主导发行

    连续四年，地方债登堂入室之后，去年宣布四个地方推行自主发债的试点，这都代表了正确的方向。以后用阳光融资和预期、透明、受公众监督、讲究规范、有利于控制风险的地方债去置换、替代地方融资平台和其他一些形式隐性的、不规范的、风险不容易控制的、不健康的隐性负债，同时又保持地方政府作为融资主体可能通过融资发挥出来的贯彻经济社会发展战略，支持经济社会发展的正面效益，这才是一个比较周全的、我们认为合理的对待地方债务和地方融资体系建设的态度。——财政部财科所贾康

    《预算法》修订维持地方发债的现行规定不是很合适。目前给出的说法是出于欧债危机的警示，可是中国的情况和欧洲并不一样，政府负债也远不及那种程度。况且，一部法律的修订不应受国际短期因素影响过大，而应该根据中国未来建设和分税制财政体制的要求，适度放开地方发债。地方债的放开与收紧之间并不矛盾，这实际上是现实制度基础和长远目标之间的因果关系问题。——中国政法大学财税法研究中心主任施正文

    过去地方政府大规模举债有其客观原因，财权、事权不够匹配，中央代替地方政府发债只能是对地方经济资金需求的一种财力补充。据了解，从2009年起，焦作市共争取到中央代发地方债券资金近15亿元，现实是真正资金筹措还需要地方政府来完成。中央代地方发债资金对地方的支持，相当于给地方政府一定的造血因子，地方政府只有充分发挥债券资金的“引子”功效，利用财政杠杆效应广开增收渠道。——焦作市财政局局长申相臣

    目前每年的财政收入只够吃饭财政，没有多少财力用于搞建设，而发展的压力又很大，发展就需要搞建设，因此力不从心。2008年国家推出4万亿刺激政策，承德利用机会融资建设了一部分基础设施，但主要是还历史欠账。从今年开始，河北省的很多政府融资平台债务开始进入偿还期，平台普遍面临偿债压力。建设资金和中央与地方事权的划分，应该提上预算法的议程上去。——河北省承德市政府副秘书长、金融办主任赵宇峰

调整支出结构也是一种方法

    “十二五”期间中国地方政府债务余额规模较大，偿旧债、举新债都面临较大压力。如果将现行的中央与地方支出责任结构由2∶8调整为4∶6，在收入分配格局不变的情况下，地方政府债务率能够下降10个－20个百分点。——财政部财科所此前所做的地方政府性债务压力测试结论